Medir la seguridad jurídica
Entrevista a Jordi Ferrer Beltrán

Medir la seguridad jurídica

Entrevista a Jordi Ferrer Beltrán

 Por Marcelo Gobbi (*)

En el II Congreso Bienal sobre Seguridad Jurídica y Democracia en Iberoamérica, organizado en septiembre de 2017 en Buenos Aires por la Cátedra de Cultura Jurídica de la Universidad de Girona y Fores (Foro de Estudios sobre la Administración de Justicia), los académicos, los empresarios, las ONG y los organismos internacionales representados coincidieron en que la inseguridad jurídica, la corrupción y la pobreza son, cada una, a la vez causa y consecuencia de las demás. Cuando hay alguna hay de las demás y se potencian recíprocamente (1)

En cualquier sociedad hay y debe haber espacio para las ideologías, las preferencias y las discrepancias sobre los remedios que cada uno propone para los problemas, pero la convivencia será menos complicada y el diálogo, más provechoso si las personas pueden al menos coincidir sobre el diagnóstico. Es imposible gestionar lo que no se mide y se deja a la intuición.

En uno de los paneles, el director de la Cátedra de Cultura Jurídica de la Universidad de Girona, profesor Jordi Ferrer Beltrán, presentó una propuesta de indicadores de seguridad jurídica de gran utilidad práctica a la que los gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil deberían prestar mucha atención de cara a la acción.

Reproduzco el diálogo que mantuve con el profesor Ferrer Beltrán sobre la iniciativa.

Jordi, ¿por qué crees que a una sociedad le conviene medir el grado de seguridad jurídica que ha alcanzado?

Se trata en realidad de la conveniencia de medir la efectividad de las políticas públicas. Es la única manera de detectar cuáles no están funcionando bien y corregirlas. Pero también por razones democráticas, porque la única manera de que una sociedad pueda tomar decisiones serias y evaluar sus políticas públicas es teniendo datos confiables y no sólo eslóganes. La seguridad jurídica no mide todas las políticas públicas sino sólo algunas, pero muy sensibles para la calidad democrática de un país.

Podría existir seguridad jurídica sin democracia porque la gente sabe bien a qué atenerse frente a un tirano, pero difícilmente haya democracia donde ese valor brilla por su ausencia…

Así es. La seguridad jurídica es una precondición de la democracia, pero no al revés. Desde el punto de vista político introduce no sólo la previsibilidad sino también la confiabilidad, un requisito para vivir en un sistema que proteja de verdad los derechos de los ciudadanos.

¿Algunos ejemplos de indicadores?

Al pensarlos tuvimos en cuenta el funcionamiento de los poderes públicos, distinguiendo el poder emisor de normas (el legislativo, pero también el ejecutivo), el poder aplicador de normas (el judicial, pero también el ejecutivo) y cómo funciona la relación entre ellos. Algunos indicadores son obvios, como la cognoscibilidad de las normas y sentencias, la facilidad que el ciudadano tenga para acceder a ellas y comprender lo que dicen, pero otros no: las leyes ómnibus que esconden las regulaciones, el grado de codificación de las normas y también la estabilidad legislativa. Por ejemplo, en España introdujeron la tasa de justicia, y en cinco años la ley se modificó seis veces, alguna parte fue declaradainconstitucional y finalmente la normafue derogada. Nadie puede conocer el derecho a menos que viva leyendo el boletín oficial y con tantos movimientos tampoco los jueces pueden generar una interpretación del régimen útil para guiar a la sociedad en su relación con las normas. También son indicadores de seguridad jurídica la estabilidad parlamentaria en los sistemas que permiten que los parlamentos -o los gobiernos que ellos forman- caigan anticipadamente. Por otro lado, los indicadores deben adaptarse a cada país. Tampoco es lo mismo la solución de conflictos en China, donde una mayoría de los conflictos entre individuos se resuelve en procedimientos de mediación o conciliación, que en otros países. Respecto de la relación entre poderes, es importante el nivel de decretos de contenido legislativo. Y en la judicatura, el nivel de independencia: cómo son nombrados los jueces y los funcionarios de los entes reguladores, y cuán generalizados están, hasta qué niveles ocurren, los nombramientos políticos a “personal de confianza”y no mediante procedimientos de selección sobre bases objetivas y transparentes, etc. En definitiva, necesitamos un conjunto de indicadores bastante complejo, que sea capaz de capturar los distintos elementos que hacen  que un sistema sea confiable y previsible en la adjudicación de los derechos.

Los que dirigen los organismos reguladores muchas veces carecen de independencia política y de solvencia técnica, y aunque estén en la órbita de los poderes ejecutivos también dictan normas y resuelven conflictos…

Efectivamente. Los reguladores sectoriales son por un lado un elemento imprescindible en la actualidadpero también un “agujero negro”en la creación y de la aplicación del derecho. Al presentarse como independientes -y muchas veces no lo son-carecen de responsabilidad política frente al ciudadano y tampoco tienen suficiente control porque los poderes judiciales no tienen la capacidad de supervisar la constitucionalidad o el simple ajuste a la ley de aspectos muy técnicos en los que además se juegan intereses muy poderosos. Eso ocurre, por ejemplo, con las autoridades de competencia.

Es común interpretar a la seguridad jurídica como un valor que interesa sólo a las corporaciones que buscan proteger su inversión pero que es ajena a los derechos humanos y no debería preocupar al ciudadano. ¿Qué indicadores vinculan a la seguridad jurídica con el concepto más primario pero esencial de la seguridad personal, tanto frente al criminal como frente a los poderes públicos?

Esa interpretación es a mi juicio un error pedagógico muy grave, especialmente de la izquierda, que le ha explicado a la población que la seguridad jurídica es una trampa en que nos quieren meter los grandes intereses económicos. Yo creo que es al revés, que si queremos hacer una política de izquierdas debemos asegurar los derechos de los consumidores, de las mujeres, de las clases menos favorecidas. Pero no se protege a los desfavorecidos si éstos no tienen posibilidad de acceder a la justicia para una tutela efectiva. La seguridad jurídica es un asunto de derechos, tanto de las grandes empresas como de todos nosotros, a veces incluso frente a las grandes empresas. Fíjate que tampoco el nivel de criminalidad se suele asociar a la seguridad jurídica. Creo que no sólo hay que pedir al estado que reconozca en un papel que los derechos a la vida, a la propiedad o a libertad sexual sino también que proteja esos derechos para que la gente pueda salir a la calle sin que le roben, la maten o la violen. En nuestro congreso de Buenos Aires el ministro Garavano destacó la bajísima proporción de causas que en la Argentina finalizan con una sentencia y ese también es un problema de seguridad jurídica.

Así es, en nuestro país el sistema penal va descartando la mayor cantidad de los problemas que debe resolver a través de laberintos procesales que, sumados a la ineficiencia en la gestión, facilitan la prescripción. Nos pasamos la vida discutiendo temas provisorios, como si corresponde o no la prisión preventiva de alguien que por definición todavía es inocente, todo porque los tribunales no hacen bien y en tiempo razonable lo que tienen que hacer, que es juzgar.

De acuerdo. En Argentina, los datos de 2016 indican que el 60% de las personas detenidas no ha recibido condena. En España ese número esel 15%.

¿A los poderes judiciales les basta con dictar sentencias ajustadas a derecho en un tiempo razonable para ayudar a la seguridad jurídica o corresponde pedirles algo más?

Un elemento es la conformación: cómo se nombran los jueces y los integrantes del ministerio público y su independencia. También, cómo ejercen su función, si motivan suficientemente sus decisiones tanto sobre el derecho como sobre los hechos, pues también es necesaria la doble instancia sobre los aspectos probatorios. Medimos también la facilidad de acceso a la justicia, el costo de las tasas, la efectividad de la provisión de defensorías de oficio a quien no tiene abogado. El grado de digitalización de los procesos es un factor de agilidad pero también de compromiso contra la corrupción, pues cuanto mayor es el nivel de informatización menor probabilidad hay que ocurran cosa raras. Por supuesto, también la duración de los procesos influye en que el acceso a la justicia sea tal: si para hacer un reclamo debo invertir muchos años, la tarea puede volverse injustificada y mi derecho quedará en el papel pero no en la realidad. Otro elemento disfuncional a la seguridad jurídica que puede medirse en con qué frecuencia los jueces “activistas” resuelven en función del llamado neoconstitucionalismo tomando grandes principios de las constituciones para solucionar pequeños casos saltándose a la ley, porque esa diversidad interpretativa produce falta de previsibilidad.

En España hay mucha gente poderosa presa en causas de corrupción. ¿Tienes elementos para afirmar que el nivel de confianza en los jueces ha aumentado en tu país?

El nivel de confianza de los españoles en sus jueces es muy bajo. Hay una medición que realiza el Instituto Nacional de Estadística de España con un método estandarizado para toda Europa. Hoy nuestro nivel de confianza medido entre cero y diez puntos es en promedio de 3,1. Estamos muy debajo del “aprobado”, sólo mejor que Eslovenia, Portugal y Bulgaria. El asunto es detectar por qué los españoles piensan así. Personalmente -esto no surge de las estadísticas-me parece que la creencia generalizada es que el sistema judicial no es corrupto pero que sí que es ineficiente.Uno de los casos de corrupción de la serie conocida como caso Gürtel fue iniciado hace diez años y acaba de pasar a sentencia de primera instancia, de modo que cuando haya una decisión firme el proceso habrá durado probablemente una década y media. Es muy difícil -incluso sin corrupción- que la gente sienta que hay una verdadera persecución del delito. En cambio, en la justicia civil percibimos luego de una reforma procesal una mejora en la duración de los procesos, que es en promedio de menos de un año para la primera instancia. Pero en términos de percepción, en la mayor parte de los casos el ciudadano no se relaciona con los procesos judiciales como parte sino como espectador a través de los medios y respecto de casos penales.

¿Para poner en marcha los indicadores de seguridad jurídica hay que convencer a los gobiernos de que se sometan a un autodiagnóstico o es mejor que el trabajo lo encaren las organizaciones académicas y de la sociedad civil?

Dado que los evaluados son fundamentalmente los poderes públicos, ellos no deberían examinarse a sí mismos. El papel de la academia y de las ONG del ámbito de la ciencia política y del derecho es, creo, el más relevante. Pero para hacerlo necesitamos estados transparentes, que provean la información, no para este trabajo sino porque es su obligación regular.

Jordi, muchas gracias por tu visita y por esta conversación.

-Ω-